关键词: 行政裁量/研究范式/类型化
内容提要: 通过对中外行政裁量研究成果的比较考察，可以看出行政裁量的研究呈现出偏重于概念、以司法审查为中心、类型化、以行政机关为中心及法社会学等五种不同类型的研究范式。对有关各种研究范式形成过程及主要思想的整理分析，能够推进行政裁量研究的不断深入。
行政裁量伴随着行政过程而生，并贯穿于行政过程的始终。近年，关于行政裁量的研究可谓汗牛充栋。然而，各种研究所关注的视角及采用的研究范式各不相同。笔者将近年研究行政裁量的各种研究成果予以总结，将其划分为不同的研究范式，并对各种研究范式的优缺点予以评析，希望能对未来行政裁量的研究理清思路。
一、偏重于概念的研究范式
任何科学研究都是以概念分析作为起点的。对于任何一种思想理论来说，概念表述是否清楚、内涵界定是否明确直接关系到理论本身的科学性和实用性。美国人类学家霍贝尔在论及概念的重要性时曾指出：“在任何法律的研究中，理想的情况是法理学在尽可能的限度内同时创造词汇和概念。”[1]在传统的行政裁量的研究范式中，学者们在关于行政裁量是什么、如何定义的问题上争论不休。很多学者主张研究行政裁量的第一步一定要给行政裁量界定一个概念，然后才能研究行政裁量的其他问题，他们致力于行政裁量概念的厘清，从而揭开行政裁量这个“拿来概念”的面纱。我们现在看到的“行政裁量”、“行政自由裁量”、“行政自由裁量权”、“行政裁量权”等概念，其实都是学者们针对“行政裁量”的研究结果。
(一)偏重于精致概念的研究范式
强调精致的概念一直是德国法研究的传统，行政裁量的概念也不例外。行政裁量的概念最早由德国的行政法学者迈耶在1862年提出，之后便引起了德国学者对行政裁量的浓厚兴趣。如德国行政法学者哈特穆特·毛雷尔，将行政裁量定义为行政机关处理同一事实要件时可以选择的不同的处理方式，并将行政裁量划分为行政机关决定是否采取某个法定措施的决定裁量和行政机关选择某个法定措施的选择裁量[2]。哈特赛克斯认为裁量是自由的、任意的，多种选择中的任何一种都是允许的。这种观点遭到德沃金的反对，德沃金提出了强弱裁量的概念，认为法律制度不是仅仅停留在不变的规则层面上的，而更多的是存在于可伸缩的具有韧性和延展性的原则中，能够用来解决法律规则的不确定或者冲突，因为原则如果被正确的运用，会产生一个确切的结果，而不是随意的选择。
我国台湾地区的行政法学研究深受德国研究模式的影响，将行政裁量与不确定法律概念分开研究。翁岳生教授认为：“行政机关在法律规定的构成要件实现时，得选择不同的行为方式，亦即法律规定和构成要件相联结的，不是单纯一个法律效果，其中该决定至少有两种甚或数种可能性或者被赋予某种程度的行为自由，此即所谓行政裁量。”[3]
德国式的概念研究范式，将行政裁量的行使建立在遵守一般法律原则的基础上，符合法律授权目的，还不得逾越法定裁量范围，限制极其严格，其目的是要将行政裁量完全限制在一定范围内，从而不会脱离司法审查的视野，以达到有效控制行政裁量的目的。
(二)比较的概念研究范式
更多的学者倾向于从比较分析的角度去给行政裁量下定义，如余凌云教授就是在比较了哈特赛克斯、德沃金对裁量的定义以及英国伽利根对行政裁量理论的分析后得出：所谓的行政裁量就是指在法律许可的情况下，对作为或不作为以及怎样作为进行选择的权力，它是给决定者在确定的框架与内容之内的一定程度的自治，是带着镣铐跳舞。周佑勇教授以对德国法与英美法的行政裁量概念以及我国学者对行政裁量研究的现状分析为基础，采取对行政裁量的外延、内涵及其存在形态进行厘清的方式，认为：“行政裁量是指法律赋予行政机关可以选择判断的权力，行政机关通过裁量获得一定自行活动的空间，但严格限制在法律授权的范围之内。”[4]
笔者认为，不可否认的是，通过比较的概念研究来明确研究对象的特性是一种掌握研究对象本质的有效方法。然而，行政裁量既不是一种行政行为，也不是一种典型意义上的行政过程中的某一个阶段，它贯穿于行政过程的始终，无论是行政过程开始的调查阶段，还是决定、执行阶段无时无刻不存在着行政裁量，正如戴维斯所说的，行政裁量犹如光谱一般，一边是理想的规则、一边是理想的裁量，而一般的行政裁量处于两者之间，同时行政裁量也是根据不同情况而变化的[5]。因此，用下定义的方式研究犹如光谱般多变的行政裁量只能是徒劳的。“行政裁量并无本质的定义，就如变色龙一样，只有在特定的环境下才能产生实质性的内容”[6]。
二、以司法审查为中心的研究范式
(一)行政裁量与不确定法律概念的分合选择
迈耶在1862年《行政法之原则》中最早提出“行政裁量”一词，认为“行政裁量仅系纯行政行为之一种”。自迈耶之后，奥地利学者F. Tezner又提出了“不确定法律概念”，并认为，所有诸如“公益”、“合目的性”、“必要性”、“公共安宁与秩序”之类的所有的规定行政与人民之间的关系的法规，不管确定与否，除特别有规定之外，法院均应视其为法律概念由法院加以审查。而自由裁量为法律之自由，不受法院的审查[7]。因此，是否能成为司法审查的对象就成为“行政裁量”与“不确定法律概念”之间相区分的核心要素。
关于“行政裁量与不确定法律概念”的分合，一部分以德国和我国台湾地区的学者为主，认为两者是以能否被司法审查为区分要件的，不可混为一谈。我国台湾地区行政法学承袭了德国第二次世界大战后所建构的理论体系，在行政裁量与不确定法律概念的问题上，其多数学者认为，行政裁量和不确定法律概念是有本质上的区别的，前者是法院原则上必须尊重的行政机关在法律授权范围内的自由活动空间，后者本质上属于法律概念的解释，在承认行政机关判断余地的前提下，原则上应当允许法院的完全审查。这些观点首先体现在我国台湾地区的行政法的教科书中，即将行政裁量与不确定法律概念分成独立的章节，其次体现在学者们对两者进行细化的区别研究及专门对行政法院中有关行政裁量的单独研究。另一部分学者认为“行政裁量”与“不确定法律概念”都应该被纳入行政裁量的研究范围内，两者并无本质区别，因此被称为“统一裁量论”。同时在法国、英国、美国的行政裁量理论中，明确地将“公共利益”等不确定法律概念作为行政裁量的研究范畴，从而否定了“不确定法律概念”与“行政裁量”的分离。
(二)司法审查的角度研究行政裁量
从权力制约的角度看，司法权对行政权的监督无疑是不可忽视的。一些学者也从司法审查的角度作为研究行政裁量的重要切入点，认为司法审查作为事后审查程序对研究行政裁量至关重要。
余凌云教授在其《行政自由裁量论》一书中从法院怎么处理的角度对滥用职权的审查作了分析，并提出了对行政裁量的程序性审查标准，使行政裁量离不开司法审查的视野，同时概括出法院审查行政裁量司法判断的相关因素。周佑勇教授在其论文《行政裁量概念的比较观察》中以是否接受司法审查为目的价值，将行政裁量分为决定裁量与选择裁量(分为法规裁量与便宜裁量)，并建立了一个行政裁量综合分类模型。他认为，决定裁量与选择裁量中的法规裁量是可以接受司法审查的，便宜裁量是不能接受司法审查的，原因在于这样的做法可以使“合法性审查标准”依然可以在《中华人民共和国行政诉讼法》修改之后也可以运用。行政裁量应该在严格的法律授权范围内，离开司法审查这个环节进行的行政裁量的任何分类，显然缺乏应有的适用价值。朱新力教授主编的《法治社会与行政裁量的基本准则研究》一书在上篇中就以英、美、奥、法、德五国的行政裁量与司法审查的关系角度对行政裁量的概念及司法控制做了细致的分析。杨建顺教授在其论文《行政裁量的运作及其监督》中提出不应该从司法审查的角度去看待行政裁量，而应该从理论上讲，将事实问题与法律问题都纳入司法审查，司法机关具有最终的判断权，然而在实践中出于司法机关效率的考虑，应该将司法审查分为对实体问题的审查和对程序问题的审查。
美国学者查尔斯·小科赫的文章《行政裁量的司法审查(Judicial Review of Administrative Discretion)》在行政裁量与司法审查关系的研究中占有极其重要的地位。他根据司法的不同功能的变化及行政裁量可否被纳入司法审查为标准将行政裁量分为个案裁量(individulizing discretion)、践行的裁量(executing discretion)、制定政策的裁量(policy-making discretion)、无拘束的裁量(unbridled discretion)和至上裁量(numinous discretion)五类。其中，无拘束的裁量和至上的裁量是排除司法审查的，原因不在于这两种裁量是行政决定本身所固有的，而在于这类裁量是被普通法排除仅由行政机关自己审查的行政裁量[8]。
我们不得不承认的是，从权力制约与平衡以及形式公平正义的角度来说，行政裁量离不开司法审查，在任何国家行政裁量经过司法审查都是必然的。然而，笔者认为，研究行政裁量更多的注意力应当放在行政裁量的主体行政机关，从行政过程的角度出发去研究，同时法院给予行政机关最大限度的尊重，这样才能使行政机关和法院的工作效率达到双赢的状态。
三、行政裁量类型化研究范式
行政裁量存在于行政过程中，各个阶段显示出不同的特性，因此，很多学者在研究行政裁量时偏好于把行政裁量分类，这样可以分别研究不同情况下行政裁量应该如何理解和规制的问题。笔者将这种类型化的研究范式分为实务和学理两个角度予以分析。
(一)学理型的类型化
“行政裁量这个术语很难定义，更加难以论证。不过不管怎么样它确实存在，也是行政管理体系所必需的”[9]。正因为行政裁量的复杂及难以定义和论证，各国学者便采用了学理上的分类的研究范式，主要有以下几种：
1.羁束(法规)裁量与自由(便宜)裁量。传统行政法学习惯于依照法律规范对行政行为拘束程度的不同以及是否司法审查的范围为标准把行政裁量分为羁束(法规)裁量与自由(便宜)裁量。羁束(法规)裁量是要在法律规定的范围和幅度内进行选择和判断，并要服从法院的司法审查；自由(便宜)裁量是行政裁量的行使者在法律只规定了原则的情形下，在符合立法目的和法律原则的前提下，依据自己的判断作出的选择。自由(便宜)裁量不存在违法问题，只存在是否适当的问题，一般也不用接受司法审查。笔者认为这种划分根本就没有必要，其实在法律的规定内也存在着进一步的行政裁量的问题，两者只是程度上不同而已，不存在根本性的差别。
2.要件裁量(判断裁量、因素裁量)和效果裁量(行为裁量、结果裁量、选择裁量)。这种划分方法根据的是法律规范对行政权承认裁量阶段的不同，以德国和日本的研究最为典型。要件裁量是根据法律规范是否明确规定行政裁量行为的要件来行使裁量；效果裁量是指行政主体对是否作出以及如何作出行政行为有决定权。对于这种分类方法，杨建顺教授有一个经典的概括：“从前，大陆法系国家的行政法学通说及判例都不承认要件裁量，而现在，不仅要件裁量论和效果裁量论的区别在理论上相对化了，而且，在实践中的关系不再是二者择一的相互对立关系。二者分别为裁量论的丰富和发展提供了有益的视点和素材，对于某种裁量行政行为来说，不能简单地将其归为要件裁量，或者归为效果裁量，而必须从要件认定的裁量和关于处理决定的裁量两个方面进行探讨。”[10]
3.强弱裁量。德沃金将裁量分为一种强意义上的裁量和两种弱意义上的裁量，这种划分方法是极其经典的，同时也是极具争议的。他认为“强意义上的裁量不仅仅说一个官员必须依据授权和已有标准去判断，同时在有些问题上不能仅仅考虑到已有的授权和标准”[11]。也就是说，在行使行政裁量时既要考虑已有规则和标准，也要自己创造性地制定规则和标准。这种裁量基本等同于美国学者查尔斯·小科赫所说的至上裁量，是不能被司法审查的。弱意义上的裁量分为两种，一种是在暗含一定标准和规则的基础上，判断者根据自己的判断力和选择力给予一定的合理解释并作出决定；另一种是只有一部分官员具有作出既不被审查也不能被其他官员推翻的最终决定权。这种行政裁量的分类方法的意义在于提出了关于裁量的标准的问题，并根据行政主体创设标准还是依据既有标准为界点将裁量划分为两类，对后继很多学者的研究产生了重要的影响。
4.授权裁量和非授权裁量。传统法学是不承认非授权裁量的，而伽利根却将行政裁量分为授权的裁量和非授权的裁量或称为假定的裁量并承认非授权裁量也属于行政裁量的一种，认为授权的行政裁量和非授权的行政裁量通常是很难区分的，行政裁量也不应该仅仅局限于授权范围内。这种划分行政裁量的研究方法和观点打破了已有的传统观念，为行政裁量的研究开辟了一个突破授权局限的新领域[12]。
5.Khadi型裁量、规则失效型裁量、规则建构型裁量、规则妥协型裁量[13]。这种划分方法是卡尔·施耐德以法官、律师适用规则的视角，根据规则在裁量中的作用不同而划分的。Khadi型裁量(Khadi-discretion)要求决策者有较高的智慧，深谙正义的原则以及如何去发现相关的事实并询问知情者获得相关情况的能力。这种类型的裁量表面上看其是非理性的，因为更多的是依靠决策者个人的素质，但实际上其目的是要根据不同情况而达到的一种个案正义。规则失效型裁量(rule-failure discretion)是源于各种案件在极其复杂多变且不可预测的情况下，很难制定一个满意的规则可以准确地引导决策者作出正确的结论。这种裁量与Khadi裁量相比，其优越性在于可以既保留灵活性，又可以使法官回避非法律性渊源授权，在作出裁量的时候看起来不是在依据个人的偏好和政治立场。规则建构型裁量(rule-building discretion)指规则适用机关可以进一步建构和发展规则，换句话说就是将规则的修改或者创建权交给规则适用机关。规则适用机关的经验同时是规则制定意见的来源，对规则制定机关制定的规则的审查，也是极其有用的。规则妥协型裁量(rule-compromise discretion)指负责指导规则适用机关的规则制定机关在无法制定规则和指导原则时，会审慎的选择将责任转移给规则适用机关。简言之，就是行政规则制定机关对行政规则适用机关权力让渡的妥协。
(二)实务型的类型化
以行政活动的不同领域为类型化标准，是与行政行为的形式相融合的。从实务的角度划分行政裁量的类型也是近年学者们相继使用的研究范式，这种研究范式有利于对不同实务领域中的行政裁量的特点作出分类研究。如朱新力教授主编的《法治社会与行政裁量的基本准则研究》的第二编就将行政裁量分为行政许可裁量、行政处罚裁量、行政计划裁量、制定国家标准的裁量以及风险规制中的裁量。目的是使个案中的行政裁量问题能够得到更好的解决。
行政裁量的分类把行政裁量放入了不同的抽屉，看起来更加有序和容易辨认，事实上使行政裁量的研究更加困难。戴维斯说行政裁量如同光谱，这种比喻很恰当，既然是光谱，我们只能依稀地分辨两边，对于中间的变幻的过渡部分我们很难将其划分出固定的界限。德沃金说：“像其他的术语一样，裁量的准确意思是会受到它所存在的具体环境的影响的，也会在它所运用的已知环境的背景下变色的，尽管有很多被掩盖住了，可是我们还是可以发现大概的区别的。”[14]笔者认为，事实上，各种类型化标准使原本就极为复杂的行政裁量问题更加难以解决，这种困难更集中地体现在行政裁量的实践过程中。笔者不否认行政裁量类型化对深度研究行政裁量所起到的作用，但是过度的类型化使行政裁量的研究最终陷入越来越复杂的困境。
四、以“行政机关”为中心的研究范式
以行政机关作为行政裁量的研究中心的研究范式是在20世纪60年代末由美国行政法之父——戴维斯在他的经典代表作《裁量正义——一个初步的探求》(Discretionary Justice: A Preliminary Inquiry)一书中首次提出来的。戴维斯说：“行政裁量不是规则，原因在于以下三点：首先，很多裁量不应该现在被规则管制或者引导；其次，很多裁量没有规则，因为没有人知道怎么形成规则；再次，行政裁量没有规则是因为行政裁量更加倾向于任何一个可能形成的规则。个案正义通常比那些精细规则下的结果更好一些，或者是被认为更好一些。”[15]这就说明，戴维斯认为规则不是解决行政裁量问题的最好办法，而真正的规则应该由行政机关自己去形成。同时，他在书中指出行政裁量的关键在于行政机关本身，因为最终作出裁量的是行政机关的官员。同时，戴维斯认为，理想的行政裁量研究范式应该是同时囊括了对立法、司法的法律关怀和对行政机关自身的足够关注。
戴维斯的以行政机关为中心的研究范式在当代美国得到了很好的运用。例如，在美国，针对行政裁量制定的规则，经常会针对各种情况的变化而更改，在美国各州政府的网站上也会经常看到公布的新的规则，而形成规则所依据的案例和运用该规则的判决都将装订成册，在图书馆和行政机关都可以查询。由此可见，美国行政机关的根据具体情况而制定的规则的变化频率是非常高的，而规则的制定权大部分在规则的行使机关，这样行政裁量一方面弥补规则之不能，使其具有灵活性，另一方面就行政裁量本身而言又很好地利用了规则的规范性作用。因此，笔者认为，以行政机关为中心的研究范式是最科学的。
五、法社会学的研究范式
随着对行政裁量问题的深入研究，一些学者也喜欢从法社会学的角度去研究行政裁量。比如伽利根在他的《裁量——行政裁量的法律分析》一书中就是从法社会学的背景下研究行政裁量的，他从马克斯·韦伯的法律授权理论入手，分析了正式的理性授权的张力以及在现代国家中行政裁量的应然状态[16]。霍金斯从法和社会学的角度研究了合法裁量的运用，他说：“裁量是将法律这个社会上最为标准的规范体系转化为行动的手段。法社会学研究中一个最为老生常谈的问题就是这种行为规范很可能不需要通过法律规则本身去预测。”[17]法社会学的研究范式是英美国家的法学家钟爱的研究范式，原因就在于这种研究范式更能从裁量的本源的角度去分析，使裁量的研究更加深入并贴合实际。
六、结语：行政裁量研究的新视角
1.研究视角的转换——由外而内。行政裁量会引发权力的滥用和各种不公平现象的存在，导致相对方和很多学者不相信行政机关，甚至花大部分精力在如何通过外部力量控制和审查行政裁量上，如以权力平衡的方式，通过司法审查监督和控制行政裁量。诚然，通过外部的控制并审查行政裁量的方法是不可或缺的，但是，不可忽视的是，当行政裁量进入司法审查的程序时行政裁量已经经过了行政机关行政裁量的所有程序，其中也包括行政机关自己对行政裁量的审查。首先，尽管司法审查可能会认定行政裁量滥用或违法，最后也只能责令行政主体重新作出裁量，显然还是要回到起点，法院是不能代替行政机关作出裁量的。其次，法院对行政裁量的审查是有限的，法院的专业技术在判断行政裁量问题上显然不如行政机关更加专业。再次，行政机关不能将所有可能存在裁量的案件都交给法院去审查，因为行政裁量无处不在。如果只要裁量存在就拿到法院去审查，法院岂不成了行政机关的复议机关，司法效率何在？所以，行政裁量的研究视角最终还是应该集中在行政主体内部，如此方为行政裁量研究治标且治本的上策。
2.统一认识行政裁量，淡化行政裁量的类型化。行政裁量作为一种现象、一个过程，无处不在，我们将行政裁量过于细化和复杂化的分类，无疑与行政裁量的格次化、过度规则化异曲同工，都是作茧自缚的行为。细化的分类、将过多的注意力放在分门别类的行政裁量类型上，会使裁量的研究再次陷入越来越复杂、越来越难以琢磨的境地。因此，笔者主张淡化行政裁量的类型化，统一认识行政裁量的特征和性质，建立一套属于行政裁量自己的理论，使其作为一个整体去研究，而不是分类之后的整合。
3.研究中心的转换——由程序的研究转向实体的研究，以行政裁量的基准为研究中心。传统的行政法学关于行政裁量的研究更多的是关注程序强调形式正义，被程序规则和司法审查所累。笔者认为，行政裁量当下的研究任务应当从程序的研究向实体的研究转变，重点研究行政裁量的基准。因为，行政裁量的基准才是行政主体内部的自觉的自我规范控制行政裁量问题的关键，才是政治理性和政治合法性的和谐统一的实现途径，才能更好地解决规则和行政裁量混合地带所存在的尴尬，才能给行政裁量的行使、公众质疑及行政裁量的监督提供基本的准则和依据。
4.正确认识规则与裁量之间的关系。传统的行政法研究中，规则和裁量之间仿佛存在一条不可逾越的鸿沟，要么选择规则，要么选择裁量。的确，如果裁量和规则之间是有一个明确的界碑，那么选择就容易得多了。然而在更多的情形下，裁量和规则是融合在一起的，规则中存在裁量，裁量中也蕴含着规则，也就是戴维斯所说的模糊地带。笔者认为，规则和裁量是不可分的，如何用规则去弥补裁量的缺陷，用裁量解决规则的不足是未来行政裁量研究要探讨的重要问题。
5.打破传统行政法否认非授权裁量的观点。传统行政法只承认授权裁量，不承认非授权裁量，认为非授权裁量是没有得到法律的授权或者法律规定应斟酌的事情而未考虑，在德国法上被称为瑕疵裁量[18]。正如戴维斯所说，“没有裁量就没有创新”[19]，笔者认为，行政立法、执法及司法审查不能将行政权的滥用都归于行政裁量。行政裁量是伴随着行政而生的，不是因为有了权力的滥用产生了行政裁量，也不是行政裁量就一定会导致权力滥用。行政裁量是为了解决政治的合法性与政治理性之间的矛盾而设计的，不是因为授权就存在，不授权就不存在的。实践中实际上存在大量的非授权行政裁量和介于授权与非授权之间的行政裁量。当立法者看到的问题无法解决、执法者苦于没有依据和授权无所适从，法院无从审查的时候，非授权裁量理应在这个时候发挥其应有的作用。正如戴维斯所说：“在20世纪初产生了一些开始很难发现而在20世纪中后期很容易被辨认的错误。一个错误是不曾打破过度的规则限制，从而吸引过度裁量的反对者，使他们远离了对已经占上风的法律规则的中立观点。另一个错误就是滥用了非授权原则，要求立法主体从头到尾都要给出一个有意义的标准。”[20]可以肯定的是，立法主体是不能从头到尾都给出有立法授权的标准和规则的。如何将非授权裁量也纳入行政裁量的范畴，怎样使其正本归源必将成为行政裁量研究的新课题。
注释:
[1][美]霍贝尔.原始人的法[M].北京：法律出版社，2006.18～19.
[2][德]哈特穆特·毛雷尔.行政法学总论[M].北京：法律出版社，2000.124.
[3]翁岳生.行政法(上)[M].台北：翰芦图书出版公司，2000.205.
[4]周佑勇，邓小兵.行政裁量概念的比较观察[J].环球法律评论，2006，(4).
[5][15][19][20]Kenneth Culp Davis. Discretionary Justice: A Preliminary Inquiry[M]. Lllinois: University of Illinois Press, 1971.15、20、51、51.
[6]J. M. Rogers. A Fresh Look at the Agency Discretion[J]. Tulane Law Review, 1983,(57).
[7][18]翁岳生.行政法与现代法治国家[M].台北：台湾大学法律丛书编辑委员会，1990.46、58.
[8][9]Charles H Koch, Jr. Judicial Review of Administrative Discretion[J]. George Washington Law Review, 1986,(54).
[10]杨建顺.行政裁量及其运作.法学研究[J].2004，(1).
[11][14]Ronald Dworkin. Taking Rights Seriously[M]. Cambridge: Harvard University Press, 1971.32、31。
[12][16]D. J. Galligan. Discretionary Powers：A Legal Study of Official Discretion[M]. Oxford: Clarendon Press, 1986.64、85.
[13][17]Carl. E. Schneider. Discretion and Rules: Lawyers View, Keith Hawkins, The Use of Discretion[M]. Oxford: Clarendon Press, 1992.68、11.
